10月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械的創(chuàng)新的意見》（以下簡稱《意見》）。為了做好政策解讀，回應(yīng)社會關(guān)切，10月9日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局召開新聞發(fā)布會，國家食品藥品監(jiān)督管理總局副局長吳湞，藥品、化妝品注冊司司長王立豐和醫(yī)療器械注冊司司長王者雄在會上回答了記者提問，并對《意見》進行解讀。

《意見》的背景、主題及重要意義

背景：2015年以來我國開始進行大幅度的審評審批制度改革。2015年8月份，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》，《意見》進行了一系列改革制度的設(shè)計?！兑庖姟钒l(fā)布以后，還制定了一系列相配套的改革措施，取得了階段性的效果。

這個階段性效果主要是基本解決了藥品注冊申請的積壓問題。近兩年來，有一批新藥和創(chuàng)新醫(yī)療器械優(yōu)先獲準上市。國內(nèi)醫(yī)藥創(chuàng)新的氛圍日漸濃厚，海外的一些醫(yī)藥科研人員回國創(chuàng)新越來越多，企業(yè)研發(fā)的投入明顯增加，這樣大大激發(fā)了藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的活力。這是這幾年改革的效果。

審評審批改革方面取得了明顯的進步，但是也應(yīng)該看到，藥品醫(yī)療器械研發(fā)和質(zhì)量與國際先進水平仍然存在較大差距的現(xiàn)狀沒有改變，支持創(chuàng)新的一些深層次的問題還有待解決。

第一，企業(yè)創(chuàng)新的能力比較弱。大家都知道國內(nèi)制藥企業(yè)數(shù)量比較多，但是制藥企業(yè)新產(chǎn)品研發(fā)總投入只有全球最大的制藥公司一家的投入量，這就是研發(fā)投入不夠。這幾年我們研究的一些新化學(xué)藥品和新生物制品，多數(shù)都是國外同類產(chǎn)品基礎(chǔ)之上的一些改造和修飾。國內(nèi)仿制藥因為質(zhì)量療效有差距，不能形成與原研藥在臨床上的替代，這都是我們研發(fā)能力比較弱、科技創(chuàng)新能力不強的一些具體表現(xiàn)，這是深層次問題。

第二，藥品審評審批制度還有不盡合理之處。盡管我們做了大幅度的改革，但是還存在一些問題。比如現(xiàn)在要求進口的一些創(chuàng)新藥，必須要在國外獲準上市后才可以到國內(nèi)來申請上市。比如創(chuàng)新藥在國外完成一期臨床以后，才可以到國內(nèi)申請來臨床試驗，就是晚一步，慢半拍，做不到同步，某種程度上遲滯了一些國外創(chuàng)新藥在中國批準上市。我們也做了數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2001年到2016年，發(fā)達國家批準上市的創(chuàng)新新藥433種，在中國上市的只有一百多，只占30%，近十年來，我國上市的一些典型的新藥，上市的時間平均要比歐美晚5-7年，國外都已經(jīng)用了六七年了，中國才上市，這就是因為很多制度設(shè)計造成了新藥在中國上市慢半拍。因為這個現(xiàn)狀存在，所以現(xiàn)在網(wǎng)上購買藥品，也包括個人從境外攜帶藥品的現(xiàn)象越來越多，存在很多隱患。

第三，鼓勵創(chuàng)新的一些政策還有待加強。這次文件里寫到藥品數(shù)據(jù)保護，專利的鏈接，專利期的補償，像這樣一些保護政策的制度性設(shè)計，在一些發(fā)達國家都已經(jīng)在做，而我們國家現(xiàn)在還處在研究狀態(tài)。像開展藥物臨床試驗，我們現(xiàn)在藥物臨床試驗的資源還相對比較緊缺，鼓勵和支持醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)務(wù)人員參與臨床試驗的有關(guān)政策還有待完善。這也是一個深層次的問題。

主題：《關(guān)于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》是一個綱領(lǐng)性文件，對今后的工作具有很強的指導(dǎo)性。這個文件的主題就是鼓勵創(chuàng)新。著力點是要解決公眾用藥問題，讓公眾能用得上新藥，用得上好藥，當醫(yī)生在給患者治病的過程當中能夠有更多的選擇。

解決公眾用藥問題，關(guān)鍵是創(chuàng)新。要盡快的讓一些新藥上市，我們講不僅僅是國內(nèi)的新藥上市，包括國外的新藥也在在中國盡快上市。

意義：這個文件從促進我國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，參與國際競爭，保障公眾健康的高度，對審評審批制度改革做了系統(tǒng)的制度設(shè)計，意義非常重大。主要表現(xiàn)在：

第一滿足公眾用藥需求。滿足公眾用藥急需，歸根到底要靠創(chuàng)新，只有創(chuàng)新才能研發(fā)出更多的質(zhì)量高、療效優(yōu)的新藥好藥，才能使更多的新藥好藥在中國上市。我們在制度設(shè)計里有些優(yōu)先審批，加快審批，通過這些來降低研發(fā)成本，有利于降低新藥上市價格，更好的實現(xiàn)藥品的可及性。我們既要有新藥，還要有能讓老百姓用得起的新藥，這是這次文件的重大意義體現(xiàn)的第一個方面，滿足公眾的需求。

第二方面是提高仿制藥的質(zhì)量和療效。鼓勵創(chuàng)新，既要鼓勵原始創(chuàng)新，也要鼓勵消化吸收再創(chuàng)新。我們要求仿制藥和原研藥的質(zhì)量療效要一樣，要做好的仿制藥是需要有創(chuàng)新的能力，做一個好的仿制藥仍然需要有創(chuàng)新的能力。

第三方面是推動藥品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。要使我們的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)做大做強，使我們的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)更具競爭力，改變我們國家的新藥長期依賴進口，這也是我國創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略在醫(yī)藥行業(yè)的具體實施。

藥品專利鏈接、專利期補償，以及臨床試驗數(shù)據(jù)保護等措施的作用和意義。
專利鏈接、專利期補償、數(shù)據(jù)保護，實際屬于知識產(chǎn)權(quán)保護的范圍。知識產(chǎn)權(quán)保護力度的欠缺是制約我國醫(yī)藥創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要原因。藥品專利鏈接、專利期補償以及數(shù)據(jù)保護，出現(xiàn)在一些歐美國家和發(fā)達國家。這些制度實施以后，對創(chuàng)新企業(yè)積極性起到很好的作用，也激發(fā)了仿制藥生產(chǎn)的積極性。

藥品專利鏈接實際上就是把藥品的審批和專利關(guān)聯(lián)起來。在我國，藥品審批是食品藥品監(jiān)管總局負責，專利糾紛涉及知識產(chǎn)權(quán)局以及知識產(chǎn)權(quán)法院，現(xiàn)在把它們關(guān)聯(lián)起來，目的是在藥品審批過程當中，如果發(fā)現(xiàn)有專利侵權(quán)糾紛可以通過法院裁定解決，可以把專利糾紛和侵權(quán)風險解決在藥品上市之前，有利于保護專利權(quán)人的合法權(quán)益，提高專利的質(zhì)量，也有利于降低仿制藥企業(yè)挑戰(zhàn)專利的市場風險。

專利期補償是在行政審批過程當中占用了專利權(quán)人的時間，專利從研發(fā)開始到最后上市，審批時間越長，占用專利保護時間就越長，減損了專利權(quán)人的權(quán)益。為此，監(jiān)管部門為占用的專利時間給予一些合理的補償。

數(shù)據(jù)保護是研究者自行取得的數(shù)據(jù)不被別人商業(yè)利用，行政部門對企業(yè)申報的數(shù)據(jù)要采取保護措施。

《意見》明確提出要探索建立藥品專利的鏈接制度，開展藥品專利期補償?shù)脑圏c，完善和落實數(shù)據(jù)保護制度。三者結(jié)合，是知識產(chǎn)權(quán)保護的組合拳，著力構(gòu)建科學(xué)、系統(tǒng)的保護機制，采取積極主動的保護，有效保護專利權(quán)人的合法權(quán)益，激發(fā)創(chuàng)新活力。鼓勵創(chuàng)新，鼓勵仿制，這套制度將起到很大的效果。

藥品知識產(chǎn)權(quán)保護的系列措施，完全符合我們國家建設(shè)創(chuàng)新型國家和促進醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的需求，對保護和激發(fā)我國正在蓬勃發(fā)展的民族醫(yī)藥創(chuàng)新活力，尤其是對我國特有的具有獨立自主知識產(chǎn)權(quán)的中藥領(lǐng)域，將會發(fā)揮極大的積極作用，全面的提升我國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

《意見》在鼓勵創(chuàng)新方面的具體措施

《意見》在鼓勵創(chuàng)新方面可以概括為五大方面：

第一，改革臨床試驗管理。比如臨床試驗機構(gòu)實行備案制。改革臨床試驗的審批，由過去的明示許可改為默示許可。有條件接受境外多中心臨床試驗數(shù)據(jù)。國外數(shù)據(jù)符合我國藥品注冊要求的可以用在國內(nèi)的審評。鼓勵社會力量投資設(shè)立臨床試驗機構(gòu)來參與臨床試驗，解決臨床試驗資源不夠的瓶頸。

第二，優(yōu)化審評審批。《意見》提出要進一步優(yōu)化審評審批程序，明確兩個附帶條件批準，一是罕見病用藥，二是臨床急需藥。文件還提出藥品與原料、輔料、包裝材料關(guān)聯(lián)審批，今后不單獨審批，這樣能明顯的提高審評審批效率，又可以提高審評審批的質(zhì)量。

第三，加強創(chuàng)新權(quán)益保護。探索建立藥品專利鏈接制度，開展藥品專利期的補償試點，完善和落實藥品數(shù)據(jù)保護。此外，建立上市藥品目錄集，其意義在于，一是確立藥品原研標桿，二是提供仿制標準。

第四，明確上市許可持有人的責任。今后在藥品監(jiān)管方面要突出上市許可持有人這個制度，落實上市許可持有人的法律責任，建立健全上市許可持有人直接報告不良反應(yīng)的制度。同時，明確上市許可持有人持有藥品創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)，明確科學(xué)家的創(chuàng)新研究者屬性，要改變科學(xué)家既從事創(chuàng)新研究，又要負責藥品生產(chǎn)銷售的現(xiàn)狀。

第五，提升技術(shù)支撐的能力。完善技術(shù)審評的制度，優(yōu)化上市的流程，加快信息化的建設(shè)。從送審到審評，審評到上市實現(xiàn)全過程公開。建立集約化的檢查員隊伍，落實全過程的檢查責任，保障監(jiān)管服務(wù)的水平和能力與創(chuàng)新發(fā)展的速度相適應(yīng)。

臨床試驗機構(gòu)備案制的監(jiān)管

臨床試驗機構(gòu)資格認定改為備案制，是臨床試驗改革的一項重要內(nèi)容。

臨床試驗機構(gòu)的資源相對緊缺，是制約我們藥品創(chuàng)新發(fā)展的一個深層次問題。

我國二級以上的醫(yī)療機構(gòu)已經(jīng)超過1萬家，三級以上的醫(yī)療機構(gòu)有2000多家，但是現(xiàn)在通過認定能夠做藥物臨床試驗的機構(gòu)只有600多家，特別是能夠承擔I期臨床試驗的機構(gòu)僅有100多家，某種程度上成為醫(yī)藥創(chuàng)新的瓶頸。

所以，如何鼓勵更多的醫(yī)療機構(gòu)參與臨床試驗是改革的重要內(nèi)容，這次我們把認定改為備案，是改革的一項舉措。

臨床試驗機構(gòu)不能滿足創(chuàng)新的需求，特別是現(xiàn)在臨床機構(gòu)還承擔著大量的醫(yī)療任務(wù)，所以在臨床機構(gòu)里面如果能夠分割出一塊來承擔藥物臨床試驗，就顯得尤為重要。特別是現(xiàn)在醫(yī)生緊缺，機構(gòu)緊缺這樣一個大的背景下，提出由認定改成備案，可以減少環(huán)節(jié)，提高效率。

臨床試驗機構(gòu)資格認定改為備案制，一是體現(xiàn)了監(jiān)管理念的變化，強調(diào)由事前的認定改為事中、事后全過程監(jiān)管，也是符合黨中央、國務(wù)院提出來的放管服的要求。二是調(diào)整了監(jiān)管模式，將針對機構(gòu)的認定改為圍繞試驗藥物全過程檢查，使臨床試驗監(jiān)管的針對性更加明確、清晰，將監(jiān)管的重心由認定機構(gòu)的形式轉(zhuǎn)為監(jiān)督檢查機構(gòu)開展臨床試驗?zāi)芰Φ男问?，唯能力而不唯機構(gòu)。三是通過鼓勵社會力量投資設(shè)立臨床試驗機構(gòu)等措施，切實拓展臨床試驗機構(gòu)的數(shù)量，提高臨床試驗研究者的積極性，有效的緩解醫(yī)療和科研的矛盾。

通過圍繞臨床試驗藥品的全過程檢查，不僅沒有降低對臨床試驗機構(gòu)準入的標準，而且強化了臨床試驗機構(gòu)監(jiān)管的效率，同時也進一步保證臨床試驗的質(zhì)量，更有利于凈化藥物臨床試驗的環(huán)境。

罕見病治療藥品和醫(yī)療器械的市場準入

《意見》對罕見病用藥的研發(fā)制定了一些鼓勵措施。

第一，要公布罕見病目錄。明確哪些是罕見病，再對相應(yīng)的藥品按照罕見病用藥管理，給支持、給幫助、給保護，做到有的放矢。

第二，明確目錄后，公布罕見病目錄相關(guān)的藥品。

第三，罕見病用藥在注冊申請時給予鼓勵政策。如果是在國內(nèi)研發(fā)并開展臨床試驗的，可以減少臨床數(shù)據(jù)要求，甚至可以免臨床，保證一些罕見病用藥及早用在患者的身上。境外已經(jīng)上市罕見病用藥，可以附帶條件批準。附帶條件就是對臨床急需，可能會危及生命的一些疾病，如果這些藥品在臨床試驗的早期、中期的指標顯示出了療效，并且預(yù)示可能有臨床價值，就可以先批，讓患者用上藥。企業(yè)在上市以后，按照要求繼續(xù)完善研究。對于臨床特別急需的，可以接受境外的數(shù)據(jù)直接批準上市，保障罕見病患者有藥可用。

下一步，CFDA將和國家衛(wèi)生計生委一起，針對罕見病目錄以及罕見病用藥情況，研究明確罕見病用藥減免臨床試驗和附帶條件批準的一些具體標準和要求，指導(dǎo)和支持罕見病用藥的研發(fā)。

醫(yī)療器械審評審批制度改革方向

《意見》在醫(yī)療器械審評審批改革方面將開展以下幾方面的工作。

一是改革臨床試驗管理。CFDA將會同國家衛(wèi)生計生委聯(lián)合出臺臨床試驗機構(gòu)的備案條件和備案管理辦法，建立醫(yī)療器械臨床試驗機構(gòu)和臨床試驗項目備案管理信息系統(tǒng)，并且加強臨床試驗機構(gòu)和臨床試驗項目的監(jiān)督檢查，對臨床試驗過程當中弄虛作假，捏造臨床試驗數(shù)據(jù)的違法違規(guī)行為，將依法予以嚴肅查處。對于治療嚴重危及生命，并且尚無有效治療手段的醫(yī)療器械，在臨床試驗的初步觀察可能獲益，允許通過拓展性臨床試驗，在知情同意以后，用于其他患者，相應(yīng)數(shù)據(jù)可用于醫(yī)療器械的注冊申請。同時，將醫(yī)療器械的臨床試驗審評審批由明示許可改為默示許可，提高效率。

二是加快醫(yī)療器械上市的審評審批。在醫(yī)療器械注冊時接收符合我國醫(yī)療器械注冊法規(guī)要求的境外臨床試驗數(shù)據(jù)，同時科學(xué)合理的設(shè)置醫(yī)療器械的臨床評價相關(guān)要求，加快臨床急需醫(yī)療器械的審批，對于罕見病用醫(yī)療器械可以減免臨床試驗，準予有附帶條件的批準上市。對治療嚴重危及生命尚無有效治療手段的疾病，以及公共衛(wèi)生方面急需的醫(yī)療器械，也可以附帶條件批準上市。對于國家重大科技專項和國家重點研發(fā)計劃支持的創(chuàng)新醫(yī)療器械，將繼續(xù)給予優(yōu)先審評審批。

三是完善醫(yī)療器械的審評審批制度，加強醫(yī)療器械審評機構(gòu)的能力建設(shè)。形成以審評為主導(dǎo)，檢查檢測評價為支撐的審評審批新體系。推行團隊審評，建立由臨床醫(yī)學(xué)、臨床診斷、機械、電子、材料、生物醫(yī)學(xué)工程相關(guān)專業(yè)的審評人員組成的項目審評團隊，負責創(chuàng)新產(chǎn)品的審評工作。不斷地完善注冊申請人與審評中心的溝通交流機制，嚴格執(zhí)行專家咨詢委員會制度，對重大技術(shù)問題由專家咨詢委員會進行論證。推動醫(yī)療器械注冊審評納入政府購買服務(wù)試點范圍，通過這項措施增加審評員的數(shù)量，擴大審評員隊伍，同時也加強審評員的培訓(xùn)，提高素質(zhì)，建立專業(yè)化的審評員隊伍。要積極推動第二類醫(yī)療器械的審評標準統(tǒng)一，逐步實現(xiàn)國家統(tǒng)一審評。

四是實施醫(yī)療器械全生命周期管理，加強檢查員隊伍建設(shè)，逐步建立職業(yè)化的檢查員隊伍，強化檢查員培訓(xùn)，提升檢查員的能力和水平。加強對醫(yī)療器械臨床試驗質(zhì)量管理規(guī)范和生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。要逐步完善醫(yī)療器械注冊人制度，落實注冊人對醫(yī)療器械設(shè)計開發(fā)、臨床試驗、生產(chǎn)制造、銷售配送、產(chǎn)品召回、不良事件報告，以及再評價等全過程、全生命周期的法律責任。

通過以上措施，進一步來鼓勵醫(yī)療器械創(chuàng)新，滿足臨床使用需求，激發(fā)我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力，促進我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。

接受境外臨床試驗數(shù)據(jù)對于鼓勵創(chuàng)新的意義

《意見》提出，在境外多中心臨床機構(gòu)取得的臨床試驗數(shù)據(jù)，符合我國藥品注冊要求的，可以用于在我國申報注冊。目的是要減少重復(fù)試驗，降低研發(fā)成本，提高上市效率。

過去到我國上市的藥品必須要在我國開展臨床試驗，其目的是為了保證這些藥用在中國人身上能夠安全有效。這次提出接受境外臨床試驗數(shù)據(jù)是有條件的，首先應(yīng)該符合在我國注冊相關(guān)的要求，同時還應(yīng)該證明不存在人種差異。

在我國同步開展國際多中心臨床試驗。接受境外臨床數(shù)據(jù)不僅僅有利于國的企業(yè)，也有利于國內(nèi)創(chuàng)新型企業(yè)。國內(nèi)已有一批創(chuàng)新型企業(yè)走出了國門，他們在國外注冊，臨床試驗數(shù)據(jù)也可以用于在我國進行藥品注冊，這樣就可以減少重復(fù)臨床試驗，提高效率，降低研發(fā)費用，也可以減少一些國外藥在中國上市的延時期。

同時，要加強臨床試驗的監(jiān)督檢查，不僅是接受，還要派檢查員到境外臨床試驗機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查。通過建立境外臨床試驗的檢查機制，逐步加大對境外臨床試驗的檢查力度，保證境外臨床試驗數(shù)據(jù)能夠準確。臨床試驗委托協(xié)議簽署人和臨床試驗研究者是臨床試驗數(shù)據(jù)的第一責任人，需要對臨床試驗的可靠性承擔法律責任。

上市藥品目錄集的意義及工作安排

《意見》提出要建立上市藥品目錄集，載入新批準上市和通過仿制藥質(zhì)量和療效一致性評價的藥品。有兩方面意義：

一方面是上市藥品目錄集將明確我國仿制藥發(fā)展的客觀標準，方便藥品研究機構(gòu)、藥品生產(chǎn)企業(yè)和公眾公開查詢藥品的屬性，包括有效成份、劑型、規(guī)格以及上市許可持有人、取得的專利權(quán)、數(shù)據(jù)保護等相關(guān)信息。

另一方面，上市藥品目錄集將對促進仿制藥發(fā)展有巨大的指導(dǎo)作用。

關(guān)于上市藥品目錄集的編制原則、框架體系，目前已經(jīng)有一定基礎(chǔ)，正在總局藥品審評中心網(wǎng)站公開征求意見。

中藥注射劑再評價

再評價工作和仿制藥質(zhì)量和療效一致性評價道理是一樣的，早期注射劑缺乏完整對照的數(shù)據(jù)，所以要對注射劑進行評價。注射劑開展再評價難度大。需要進一步研究如何進行再評價，所以時間上是五到十年。

注射劑中大家最關(guān)心的就是中藥注射劑。按照國務(wù)院44號文件要求，對中藥注射劑安全要進行再評價。再評價方案已經(jīng)初步形成，但還在業(yè)內(nèi)討論，近期可能會征求意見。另外，中藥注射劑再評價比化學(xué)藥品注射劑再評價更難。所以如何進行再評價，方法上又和化學(xué)藥品注射劑再評價有所區(qū)別。中藥注射劑不僅要評價安全性，還要評價有效性，有效性是藥品的根本屬性，如果沒有效這個藥品就沒有價值。下一步將制定具體的評價方法。